近日，“市民打12345投诉月亮太亮影响睡觉”等话题登上热搜。

实际上，这并非一个新问题，《全国政务热线发展研究报告（2025）》显示，2025年全国范围内全渠道诉求量较上年上升11.8%，单座席年均承接来电11400通。而自2024年以来，针对不合理诉求的讨论频繁进入公众视野，内蒙古包头市、甘肃陇南市、青海西宁市等多地政务热线都曾公布不合理不合规诉求案例。

为此，2025年6月，《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345 热线服务的意见》印发，厘清12345热线受理范围，并明确指出，对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置。此后，宁波、厦门等多地陆续出台规定，针对不合理诉求建立分类分流与免考核机制。

陈锋是北京工业大学社会学院院长，从2019年起，他和团队持续跟踪12345热线驱动市域治理的实践，田野调查覆盖多省市的基层政府。陈锋关注到，在当前的数字治理系统中，一个不合理诉求往往会引发一场“工单空转”，一群基层干部围绕着它兜兜转转，耗费大量人财物，只为了向系统证明这个诉求不合理。这种为了整治形式主义而衍生的“新形式主义”，正在透支基层的治理资源。

图/图虫创意

无效诉求如何产生？

《中国新闻周刊》：各地正在陆续出台针对“不合理诉求”的分类分流规定，这类制度能否在执行层面真正叫停无效诉求的空转？

陈锋：有肯定比没有好，这一点毋庸置疑。中央文件强调要规范12345的合理使用，对于那些涉嫌造谣、威胁、牟利性质的电话，甚至明确提出可以移交司法机关处理，这对滥用者确实有一定威慑作用。

困难仍然很大，且在于其结构性根源：真正困扰基层的那类诉求，具有很强的伪装性，单从工单文本里很难识别，面临的是“去情境化”的困境，即诉求从真实的治理情境中脱离出来，以标准化信息进入系统流转之后，系统里看到的已经不是真实的问题，而是真实问题的变形。

举个典型例子，两个邻居有长期积怨，今天举报对方堆物堆料，明天举报对方电动车乱停乱放，后天举报对方垃圾分类问题。从每一个单项看，这些诉求本身其实都说得过去，但他真正的诉求是借这些事情来给邻居制造麻烦，给基层干部找不舒服。这类诉求的本质是邻里矛盾，而不是公共事务投诉，但在工单里，它就是一件件独立的、看似合理的具体事项。

传统科层治理有一套“逐级消化”的逻辑，矛盾在贴近问题发生现场的层级上化解，上一级只处理下一级真正化解不了的。这个逻辑有一个核心假设：情境知识就在基层，处理权也在基层。但是，12345打破了这个假设。原本在社区现场，一个熟悉两家历史的村居干部，对这件事一目了然，知道这背后是什么。但一旦诉求进入热线系统，被简化成标准化工单，情境就脱离了。

《中国新闻周刊》：“去情境化”造成了什么样的连锁反应？

陈锋：它使诉求的合理性变得极难在系统内部判断。现在热线的基本定位是“不设门槛、全面接诉”，这个定位的初衷当然是保障公民的表达权利。任何一个诉求，从表达权利的角度讲都是合法的。但当这个诉求进入系统之后，系统就要决定：这件事归谁管、要在多少天内回复、满意率怎么算。

诉求本身的合理性无法被系统识别。一旦诉求跨级传递到达市级层面，要界定它是否合理，就比在基层时难了不止十倍。

上级政府也意识到这类诉求大量消耗基层人财物的问题，所以给了基层一定的剔除空间。对于那些被认定为不合理的诉求，基层可以申请不纳入满意率和解决率的考核。各级承办单位内部会安排专门负责撰写工单剔除材料的人员，来证明诉求符合剔除标准。

这个剔除不是随便申请的，它需要对应上级列出的可剔除清单，提交详细材料说明这个诉求符合哪一条，交由上级审核。如果材料不过关，被上级否决，这个工单还是要纳入考核。

这就导致基层干部写这些剔除材料写得极其认真，用我们开玩笑的话说，就像写学术论文一样认真。我们调研发现，有的乡镇甚至有多达60%的诉求件被申请剔除。这就导致了严重的“工单空转”，即一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况，写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。

《中国新闻周刊》：为什么不能在热线最前端就赋予接线员“叫停权”？目前推进的阻力在哪里？

陈锋：如果在前端就能识别出恶意诉求或已进入法律程序的案件，直接剔除不再下派，基层的压力会小很多。目前的阻力在于，普通的接线员对基层治理本身的复杂性无法完全了解，大量的诉求脱离了情境也无法准确识别，只能根据培训按照关键词进行分类，所以经办部门也常抱怨派单不准，因为接线员要完成判断也很困难。

另一个层面在于，数据是否实现了共享。12345热线往往不知道某人的诉求是否已经在法院或信访部门立案登记，前端没法判别，而热线的门槛又极低。

我主张，政府一方面要保护诉求人的合法权益不被打击报复，另一方面也应该设立一定门槛，比如要求实名甚至输入身份证号，提醒诉求人要为自己的话负责，防范滥用公共资源。早年110报警电话也同样面临不合理诉求超载的问题，但随着滥用警力被追责，这种情况就减少了。12345也应当明确政府权责的边界，告诉公众，哪些是可以进入讨论的公共事务，而哪些属于民事纠纷，应当被纳入法律体系。

《中国新闻周刊》：基层申请剔除某些不合理诉求的考核，谁来审核基层的剔除诉求是否合理？如何保证公平公正和透明？

陈锋：剔除的审核权肯定在制定清单、负责考核的上一级政府。原则上他们会按照清单去判断，但实际操作中存在一定弹性空间。基层在调研中经常反映他们的困惑：同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没成功，而且退回往往也没有解释理由。因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。

至于引入第三方监督，我持保留意见。像以前网格化管理中把人居环境拍照交给第三方，结果第三方反而构成了一个巨大的利益集团，甚至出现寻租。制度如果出现短板，不能总想着机械地打“补丁”：遇到无理诉求就搞剔除，发现剔除不公平就找第三方，第三方寻租了又要找机制去规约第三方……这样只会让体系越来越复杂。当前体制下，上级政府内部有相应的督查机制，他们审核的初衷，既是给基层免责空间，也是监督基层、防止基层滥用剔除权。

现在有的地方高达60%的诉求件被剔除，我们需要看透“剔除”背后的现象。真正的恶意或无理诉求可能占比5%到10%，然而，这极少数诉求会消耗基层50%到60%的精力。剩余的被剔除工单，不能叫“诉求不合理”，而是“不应由12345来处理”。比如宅基地纠纷化解不了，群众走了法院诉讼渠道，或者去信访部门登记了，这自然就该从热线系统剔除。

基层面对的大多是小而多的琐碎事务，最适合的是简约治理；而数字化的科层治理虽然程序看似规范，但运行成本高，所有的路径如果全都挤进12345系统，形成诉求量的膨胀，原本职能部门就可以直接解决的问题多了一道程序。12345热线的优势，是可以以高位统筹的方式，系统性解决条块之间或部门之间的交叉问题。

从“锦标赛”到“达标制”

《中国新闻周刊》：诉求到达上级之后，往往仍然会按属地原则派回基层来处理。这种“绕了一圈再回来”，与直接找基层干部相比，有什么区别？

陈锋：从结果上看，两种方式可能都是基层来处理，但处理时的关系结构完全不同。如果老百姓直接找居委会和社区介入来解决，形成的是一种我们可以称之为“生产性治理关系”——你求助，政府回应，解决了问题，双方之间建立了一个相对积极的关系基础，这个关系有助于以后相互信任、相互配合。

但如果是通过热线投诉，上面压下来，基层干部是在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。老百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是他通过上级渠道施压的结果。所以双方之间既没有形成感谢，也没有形成信任。

我们现在的一个问题就在这里，基层干部是夹心饼干。上面通过热线系统对他进行监督，老百姓打电话也对他进行监督。他很难主动去做什么，因为主动做了有时候反而把分母做大，满意率和解决率反而下降了。以前有基层工作人员甚至“自编自演”，自己打电话进热线，上报容易解决的事项，再自己“解决”。在调研时，一位乡镇干部就跟我们说：“我们主动去办理了，结果考核排名反而降低了，这让我们非常沮丧。”

《中国新闻周刊》：在当前这种困境下，12345平台应当如何重新定位自身？

陈锋：12345最初在很多地方被定名为“非紧急求助热线”，这个定位的意思是，它是一个反映渠道，现在它成了“事事有回响”的全能平台。

未来12345应该有两个核心定位：一是向基层中转反馈并进行适当监督；二是作为更高层级的“数据情报中心”辅助决策。海量的诉求数据实际上是“城市的体检”。对于新就业群体、网络平台侵权等过去职责划分不清晰的“新场景”，可以通过数据挖掘，把“一个问题”变成“一类问题”，通过制度化的政策变革来系统性解决，这才是12345的重心所在。把这些数据提炼为政策决策的依据，比一件件逐个处理诉求，对城市治理的贡献要大得多。

不过，这种方法也面临局限。“一类问题”能解决的，是那些有明确技术路径、有现实政策空间的历史遗留问题。但是，那些根植于社会结构性矛盾、短期内没有替代方案的问题，很难在短期内见效。

12345系统希望“又快又好”地解决所有事情，但很多治理问题是快不了的。比如校园周边的交通拥堵，只要缺乏通学公交等根本性的替代方案，单靠基层在校门口调度，再怎么反复投诉也无法根本化解；再比如历史遗留的房产证问题、农村长期的宅基地纠纷，这些更不可能在短期内解决，有些矛盾甚至需要靠时间去慢慢消化。

这时候需要看到，核心的问题在于考核的指挥棒。为什么基层要写那么多材料？因为需要申请剔除无效诉求。为什么会造假？因为指标太刚性，不造假就得扣分，可能影响晋升。

以我们调研的某市为例，不同情况下，要求反馈诉求的时间在两小时到两周不等。这套时限以“响应率、解决率、满意率”为核心，要求的是：你必须快，还必须让对方满意。但有些问题客观上既无法快速解决，也无法让一个抱有不合理预期的诉求人满意。

我一直建议把考核周期拉长，可以按季度或半年度来进行考核。另外，我主张把“锦标赛制”改成“达标制”。现在的逻辑是对各地12345响应的情况排名，然后对后几名进行问责。我建议改成达标制，比如满意率达到90%就算合格，毕竟，不合理诉求的那部分，你无论怎么努力，诉求人都不会满意。不过，需要注意的是，不能一下子松绑，否则也可能导致基层一下子松懈下来。12345热线的积极功能是改变了原来某些基层干部的不良工作作风，这是事实。

我们需要给基层时间和空间，必须重塑百姓、基层政府与上级政府之间的平衡关系，强化基层治理的自主性和常规自理的能力。

记者：李沁桦（qinhualilqh@163.com）

编辑：徐天