潮新闻客户端记者商泽阳

一纸招商协议，往往承载着地方政府发展经济的承诺与企业发展的双重梦想。然而，江苏省盐城市建湖县上冈镇的“易家乐生活广场”（即上冈服装城[小商品城]）项目，却在长达十余年的时间里，演变成了一场政企纠纷的“烂尾剧”。

近日，投资人杨万红实名举报称，上冈镇人民政府（以下简称上冈镇政府）在招商引资过程中存在严重失信行为，不仅未能履行关闭老市场、提供配套等核心承诺，还拖欠原本承诺返还的“土地溢价金”，最终导致企业身陷债务纠纷、项目难以继续实施。

对此，潮新闻记者在第一时间联系上当事人杨万红，详细了解此事。

协议变“废纸”？政府失信与企业巨资投入

“2010年9月，上冈镇政府通过建湖县委政法委员会的协助，引进了扬州建设房地产开发经营有限公司（以下简称扬州建设房地产公司）建设新招商场易家乐生活广场项目，前期涉及80亩土地，按照当时县城的商业用地30万元/亩价格签订了协议，为此还缴纳了600万元保证金。该项目被列为建湖县当年重点建设项目，政府为此还成立了项目建设指挥部，遇事实行一事一议政策。”杨万红向潮新闻记者展示了扬州建设房地产公司与上冈镇人民政府签署的协议书。

协议书中明确，乙方扬州建设房地产公司参加该宗土地竞拍活动，如另有竞标者与乙方竞标，溢出部分（30万元/亩以上部分）的50%甲方（上冈镇人民政府）奖励给乙方用于基础设施建设。然而杨万红指出，实际土地出让金最终高达8620万元，比原定价格“整整高出多倍”。根据协议，政府应返还溢出部分共计3099.35万元，但除2011年4月返还的700万元外，剩余2399万余元至今未付。

图源：受访者供图

由于前期已在当地投入数千万元，杨万红只能继续推进项目建设。尽管过程中遇到诸多纠纷导致工期延误，他仍寄望于政府履行约定——待新市场建成后关闭老招商场，引导原有商户入驻，以回笼资金。然而2014年5月一期工程竣工后，政府不仅未关闭老市场，反而在周边批准新建大量商业用房，导致易家乐商铺严重滞销，上亿元资金无法回笼。

图源：受访者供图

“当时上冈镇主要区域常住人口仅7万多人，若非政府承诺关闭老市场，我们绝不会建设6万多平方米的商业用房。”杨万红说。

投资人成“老赖”，问题如何解决

为妥善解决此事，杨万红多年来多次向上级部门反映情况，但上冈镇人民政府的答复始终是“建议通过法律途径解决”。“我也很想走法律程序，但涉及金额太大，仅诉讼费就可能高达上百万元，我实在无力承担。”杨万红无奈表示。

据其介绍，该项目在十多年间至少经历了六任镇党委书记，但问题始终未能推进。“每一任都说暂时没钱，至今未付。甚至上冈镇政府还向我借款用于建设配套设施。”杨万红为维持项目运转，他不得不四处融资，利息越滚越多。

如今，“易家乐”公司因资金被长期占用、项目失败，已欠下工程款、农民工工资等累计超亿元，公司及投资人均被列为失信被执行人。

2022年9月，市县两级信访部门曾就此召开会议并成立工作组，但至今未取得实质性进展。

2025年10月6日，潮新闻记者致电建湖县负责此事的工作人员。对方回应称，目前应由上冈镇牵头协调处理。对于土地出让金溢出部分未支付的问题，该工作人员予以承认，但其强调此事发生在2014年之前，在2014年之后此类借款已不合规。“我们也请法院研究过，只要没有法定禁止，就应该按约定执行。”

该工作人员表示，因矛盾复杂、债务规模大，事件仍在推进中。“由于时间跨度长，很多事实难以核实，如政府可能向杨万红有过借款行为等，目前协商或谈判不太适宜，走司法程序更为合理。”